Los saberes del Estado

Posted on 29 agosto, 2012

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Por Joseph L. Love
El incremento de formas expertas de conocimiento vinculadas al desarrollo histórico del Estado moderno se puede remontar al cameralismo en la Prusia del siglo XVIII: una “ciencia fiscal” que fortaleció el Estado absolutista. La simplificación y racionalización de las finanzas estatales se propagó por toda Europa después de la Revolución Francesa, a medida que los monarcas buscaron defenderse del poder de la Francia revolucionaria. Los movimientos y los reformadores sociales demandaron cada vez más servicios del Estado a medida que el liberalismo -en palabras de Isaiah Berlín-evolucionó de una concepción “negativa” de libertad -es decir, libertad del arresto arbitrario- hacia una definición “positiva” de libertad -es decir, hacia la libertad para perseguir objetivos autodeterminados y buscar el desarrollo de las capacidades y personalidades de cada uno-. En este sentido, las libertades “positivas” requerían para su desarrollo un acceso más general o universal a una educación de calidad. En Europa, a partir de la época de Bismarck, y muy pronto también en América, la esfera de responsabilidad estatal se expandió hacia una mayor intervención en pos de proteger a los débiles y fomentar el bienestar social.
Se puede decir que en la América Latina del siglo XIX el control del Estado pasó de las manos de los caudillos a las de los letrados (en las palabras algo elusivas de Ángel Rama). Este proceso sucedió por lo menos en los niveles más altos del gobierno, donde la posesión de meros co-nocimientos generales ya no era suficiente para ejercer la autoridad. Hacia finales del siglo, el control empezó a estar en manos de burócratas en posesión de saberes especializados. Como sostuvo Foucault, existe una relación íntima y compleja entre el saber y el poder. El saber está vinculado a una tradición de investigación. Problemas culturales e institucionales habían impedido tanto el desarrollo de las ciencias naturales como el de las cien¬cias sociales en América Latina. Las tradiciones intelectuales de la región se organizaban alrededor de la figura del “pensador”, una especie particular de letrado que se enorgullecía de la posesión de una cultura humanística y que, al mismo tiempo, rehuía la especialización. A me¬nudo escribía con igual facilidad sobre sociología o política contemporánea como sobre literatura, y sus estudios cruzaban con frecuencia las fronteras disciplinarias. El canal de expresión del pensador era el ensayo, una forma literaria que en América Latina todavía retiene algo de su antiguo prestigio, que prácticamente se ha perdido en el mundo angloparlante. Este estilo era tal vez apropiado para sociedades preindustriales de alta estratificación; no obstante, quien escribía sobre temas sociales lo ha¬cía en general sin referirse a estudios monográficos, los cuales ya eran citados en Europa del Este -una suerte de proto Tercer Mundo- aun antes de la Primera Guerra Mundial. Los juicios de los ensayistas tendían a ser defi-nitivos, y su tratamiento de la realidad, histórico. Antes del año 1900, e incluso más tarde, pocos escritores latinoamericanos sobre temas sociales eran académicos, y todavía menos habían estudiado en el extranjero; y si lo hicieron, casi nunca obtuvieron títulos en investigación. sino diplomas en derecho, ingeniería o medicina. Según el estudio de Charles Hale sobre el pensamiento social y político latinoamericano durante el medio siglo que terminó en 1930, de los casi 90 intelectuales considerados en el relevamiento solamente uno. el antropólogo mexicano Manuel Gamio, poseía un título de doctor. Semejante hecho puede indicar las debilidades de una tradición de investigación en oposición a la teorización abstracta, como también una indiferencia hacia la recolección sistemática de datos, atributos tan característicos del estilo pensador. Había muy poco en América Latina para poder compartir con la investigación en ciencias sociales llevada a cabo en Europa del Este, otra región “subde-sarrollada” del mundo: en particular, estoy pensando en los estudios sobre la comunidad científica rumana en los años 1920 y 1930 emprendidos por Dimitri Gusti y sus discípulos.
Un rasgo de la sociedad latinoamericana que la diferenciaba de la Europa del Este de este período es la relativa ausencia de una intelligentsia entendida en el sentido clásico: es decir, una comunidad intelectual subempleada que estuviera en conflicto radical con las estructuras de poder hegemónicas. Comparemos, por ejemplo, Argentina y Rusia en la década de 1870: mientras los intelectuales en el primer país discutían sobre cómo construir un Estado, los miembros radicalizados de la intelligentsia rusa debatían sobre cómo destruirlo. Los intelectuales más convencionales en puestos universitarios en América La¬tina, a menudo tendían hacia una orientación reformista. De todos modos, rara vez el “pensador” latinoamericano pudo llegar a ser un “intelectual orgánico” en el sentido que Antonio Gramsci le ha dado a este término, es decir, un portavoz de los intereses de una clase o fracción de clase bien definida, dado que las clases sociales estaban aún relativamente poco desarrolladas. La Argentina se diferenciaba de los EUA y Chile, países cuyas instituciones fundacionales fueron delineadas relativamente temprano, en la década de 1780 y 1830 respectivamente, ya que en el primer país la construcción del Estado comenzó en los años 1870 y 1880. en forma más o menos paralela con la creación o importación de los primeros saberes de Estado. En este aspecto, el desarrollo del Estado argentino era contemporáneo al proceso de construcción de su par mexicano, después de que Porfirio Díaz consolidó el Estado federal en 1876-77.
Los expertos necesitan apelar a fuentes de legitimación para sus saberes por medio de su inclusión en un sistema internacional de consagración (diplomas, becas, premios, publicaciones). Uno puede preguntarse si la necesidad de una validación extranjera es de mayor importancia en sociedades que se consideran “periféricas” que en sociedades “centrales”.
Como observó el antropólogo Fernando Coronil, mientras la producción cultural puede surgir en cualquier sitio, las fuentes de legitimación y validación aún tienden a acotarse a un puñado de sociedades centrales: París, Londres y Nueva York vienen a la mente inmediatamente.
(L]os cánones, y no las teorías, son atributos imperiales. Mientras la producción teórica… surge en formas y sitios múltiples, los cánones disciplinarios y la canonización de sus creadores mayormente siguen siendo privilegio de los poderosos. Aun así. a pesar de su rigidez, hasta los cánones albergan ecos subalternos.
Los estudios de los saberes particulares presentados en este volumen son claramente ilustrativos, y desde luego no exhaustivos. En líneas generales, pueden ser agrupados como aquellos conjuntos de conocimientos esenciales para la creación y funcionamiento del Estado moderno -por ejemplo, la estadística, la construcción de carreteras, el urbanismo, y la salud-, y aquellos para los cuales el Estado era proveedor, acreditador y regulador de servicios.
A fines del siglo XIX y comienzos del XX surgieron nue¬vas disciplinas, por ejemplo la economía neoclásica y la ciencia regional, y como parte de un campo interdiscipli¬nario más amplio, la geografía económica.
En América Latina, la Argentina fue sin duda pionera en materia de economía, y la Facultad de Ciencias Eco¬nómicas no solamente fue la primera de América Latina (1913), sino también la mejor, al menos hasta la segunda posguerra, cuando la intervención de Perón en la Universidad de Buenos Aires expulsó a profesionales competentes, entre ellos al propio Prebisch.
Mientras la economía ganó prestigio a comienzos del siglo XX, como consecuencia de la urbanización e indus-tralización surgieron nuevos problemas que generaron una demanda de expertos estadísticos. Alejandro Bunge lideró el esfuerzo para entrenar personal capaz de recolec-tar, ordenar e interpretar información numérica de todo tipo, vinculado esto a las necesidades originadas en las actividades industriales, de trabajadores, empleadores y el Estado, todos los cuales necesitaban información objetiva sobre accidentes, huelgas y desempleo. Esta información tenía obvias dimensiones políticas.
La urbanización y la popularización del automóvil, por su parte, promovieron una nueva demanda de planificación de carreteras y avenidas de circunvalación y, por consiguiente, de nuevas agencias estatales (entre ellas la Dirección Nacional de Vialidad). Por medio de perspicaces demostraciones de planificación urbana -por ejemplo, organizando ferias y aprovechando la oportunidad presentada por el terremoto de San Juan para reconstruir la dudad-, los planificadores lograron hacer llegar sus mensajes al público a nivel nacional.
El estudio de la conformación de un cuerpo experto de funcionarios públicos evoca el tema más general de la reforma de burocracias patrimoniales, tal como sucedió en los EUA en el caso del Civil Service Reform Act (Ley de Reforma del Pimplen Público) del año 1883, legislación que echó por tierra el sistema de “tráfico de Influencias” de la política clientelista de ese país. El gobierno de los EUA tomó esta iniciativa luego del asesinato del presidente James Garfield por parte un aspirante a un puesto de funcionario cuyas ambiciones habían sido frustradas. Entre los países de América latina. Brasil introdujo una reforma del servicio público en 1938. cuando el dictador Getulio Vargas creó el Departamento Administrativo de Servicio Público. En cambio, la Argentina no realizó ninguna racionalización generalizada de su burocracia a pesar de los esfuerzos existentes en esta dirección desde los tiempos de la Ley Sáenz Peña y,  en particular, durante la década de 1920. No es que los políticos argentinos no se hubieran enterado de la existencia de tales reformas en otras latitudes: por el contrario, miembros del Congreso argentino elogiaron las reformas burocráticas llevadas a cabo en los países “adelantados”, cuando los ejemplos de los EUA. Italia, el Imperio Austro-Húngaro y Alemania. Sin embargo, los proyectos a tal efecto no llegaron a san-cionarse como leyes.
Aunque la oposición al Partido Radical denunciaba la “empleomanía” de estos últimos, ellos mismos habían practicado políticas semejantes durante su gobierno y luego, en los años 1930-1943.
Dirijamos nuestra atención ahora a la siguiente pregunta: ¿cómo se capacitaban, se certificaban y se acreditaban los expertos? Quisiera llamar la atención sobre los siguientes procesos:
1. la importación de conceptos y categorías para las nuevas profesiones.
Entre estas nuevas profesiones en la Argentina de los años 1920 figuraba el “urbanismo”, disciplina que entrelazaba la arquitectura, la ingeniería civil, la economía y la geografía.
2. Viajes y estudios en el extranjero. El estudio de la planificación de carreteras y su construcción recibió un estí¬mulo muy significativo de los viajes de estudio al extranjero en particular de aquellos con destino a los EUA.
Estos esfuerzos. Junto con un amplio espectro de experiencia internacional, perfeccionaron la pericia de los nuevos profesionales y les confirieron prestigio en la esce¬na local. Entre estos emprendimientos figuraban, por un lado, los viajes de capacitación para estudiar la construcción de carreteras y, por el otro, la creación y organización de asociaciones y congresos internacionales de técnicos especializados. Varias organizaciones internacionales, y hasta algunos gobiernos extranjeros, brindaron apoyo al desarrollo del estudio de la protección legal de los derechos humanos en la Argentina y en otros países. Estas entidades también fueron instrumentales en mantener los estándares educativos en los tiempos de purgas universi¬tarias, como por ejemplo bajo el gobierno de Juan Carlos Onganía. Tanto el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), así como también fundaciones y universidades extranjeras cumplieron un papel clave en proveerles empleo a los profesores argentinos exiliados en distintos países de América Latina -primero en Chile- hasta el coup d’état realizado por el general Augusto Pinoehet en 1973, y luego en México.
3. Empleo en el gobierno. Los economistas, estadísticos, planificadores urbanos, ingenieros en vialidad y funcionarios de salud pública fueron empleados principalmente por los gobiernos federales, provinciales y municipales, y con frecuencia recibieron capacitación en el trabajo. Los economistas de toda América Latina durante las décadas de 1930 y 1940 fueron en su mayoría empleados por los gobiernos, en particular por los bancos centrales recien¬temente creados, lo que en la Argentina sucedió a partir de 1935. Los expertos estadísticos, en cambio, fueron empleados de forma más generalizada, puesto que se los necesitaba para recolectar y analizar información cuantitativa en campos tan diversos como las relaciones laborales, la demografía, el ámbito de la producción, la persecución de las actividades criminales y el comercio exterior.
4. La creación de cátedras en las nuevas disciplinas y el establecimiento de nuevos títulos universitarios. El prestigio de los puestos universitarios era una consecuencia natural de la difusión de los saberes. La planificación urbana y la economía constituyeron ejemplos tempranos de estas nuevas disciplinas.
5. La interacción entre iniciativas gubernamentales y grupos del sector privado.
Esta relación debería ser reconocida como una posible fuente de legitimación. Se puede mencionar tanto la cooperación entre el Departamento Nacional de Trabajo y las asociaciones de socorro mutuo de los trabajadores señalada por Juan Suriano, como la colaboración entre el Hospital de Mujeres Dementes y la Sociedad de Beneficencia antes de 1880, que menciona Valeria Pita.
Analicemos a continuación algunos de los problemas que debieron ser enfrentados en el proceso de la creación de nuevos saberes y la formación de personal vinculado a los mismos.
1. Hubo conflictos entre los objetivos políticos y los administrativos: la tarea de adoctrinar a los empleados públicos con principios peronistas y a la vez desarrollar servicios estatales racionales y eficaces fueron dos objetivos prácticamente imposibles de reconciliar. Mientras la meta de equilibrar “eficacia, racionalidad y control político” era un objetivo que podría haber figurado entre las aspiraciones de José Figuerola en 1943, la Interferencia de Perón en las agencias estatales parece casi cómica en retrospectiva, en particular tomando en cuenta que la doctrina peronista fue elaborada durante el Segundo Plan Quinquenal. En 1952 sesenta mil empleados públicos par-ticiparon en cursos sobre doctrina peronista en el marco de la Escuela Superior Peronista y en otros lugares, por lo que los esfuerzos para el adoctrinamiento constituyeron un emprendimiento de una escala considerable.
2. Una planificación a gran escala acarrea problemas que pueden impedir la introducción de conocimientos expertos en el largo plazo. Si uno de los principios de los planificadores fue “no hagan planos pequeños” -según Ana Mana Rigotti atribuye a David Berman-, los grandes emprendimientos pobremente concebidos constituían un peligro. Me refiero a la crítica que James Scott hace a la ideología del Alto Modernismo en su libro Seeing like a State.
Brasilia, tal como fue proyectada por Osear Niemeyer y Lucio Costa bajo la influencia de Le Corbusier, recibe la crítica de Scott como un ejemplo de planificación estatal que nunca llegó a funcionar de manera adecuada. El Alto Modernismo no tomó en cuenta las condiciones locales. y en el caso de Brasilia fracasó en cuanto a planificar de una manera adecuada la infraestructura necesaria para la vida cotidiana. Sin embargo, a pesar de los problemas inherentes en los grandes esquemas, los planificadores urbanos de la Argentina en algunas ocasiones fueron capaces de convencer al público de la utilidad de sus competencias, bajo la suposición de que la planificación era un mero problema técnico, de fácil aplicación.
3. Un financiamiento inadecuado limitó la eficacia de algunas agencias gubernamentales. Un ejemplo de esto fue la incapacidad del Departamento Nacional del Trabajo para hacer cumplir los reglamentos laborales en la Ciudad de Buenos Aires, debido a la escasez del finan¬ciamiento disponible.
4. La percepción de la hegemonía de los EUA en términos de tecnología, educación de posgrado y cultura popular tiene también importantes consecuencias negativas. Esta ha producido jerarquías entre las instituciones y un paradigma único para la formación de expertos. El ejemplo más obvio de ello es la economía como disciplina, donde prevalece el modelo neoclásico (o anglosajón). El inglés es el idioma de las revistas profesionales y de las reuniones internacionales en economía, así como en numerosos países de habla no inglesa los cursos de niveles superiores se dictan solamente en inglés (me refiero a la Universidade Nova de Lisboa, por ejemplo). El declive o colapso del idio¬ma francés en las instituciones de educación secundaria ha sido un fenómeno relacionado.
Por último, existe la necesidad de investigar otras éli¬tes y su proceso de adquisición de saberes. Por nombrar algunos, cito:
1. El ejército merece nuevos estudios. Las monografías de Alain Rouquié y Robert Potash ya tienen más de una ge¬neración de antigüedad. La “columna vertebral del Estado”
necesita ser estudiada no solamente a nivel del staff general (como lo hizo Alfred Stepan en Brasil) sino también a nivel de la capacitación y socialización de los cadetes.
2. La criminología constituye olía laguna. A finales del siglo XIX era una disciplina de una importancia especial, cuando las teorías de Cesare I.ombroso eran prevalentes en las sociedades mediterráneas. En Brasil estas teorías tuvieron un peso importante no solamente en los departa-mentos de policía, sino también en las fuerzas armadas.
3. Aunque todos los estudios en este volumen indagan el Estado federal, sería valioso considerar algunos de esos mismos problemas en el contexto de los gobiernos provinciales, por lo menos el de Buenos Aires. ¿Es cierto que el sistema clientelista tradicional sobrevivió más tiempo en los gobiernos provinciales que en las agencias federales, como deja ver la tesis doctoral de Ana Virginia Persello? ¿Tuvieron las provincias algún rol innovador en las políticas sociales y económicas?
Tanto la Argentina como Brasil fueron repúblicas con un sistema federal consolidado a fines del siglo XIX y a principios del siglo XX, pero los dis¬tintos arreglos constitucionales y las distintas tradiciones condujeron a la aplicación de patrones de innovación dife¬rentes. Mientras la innovación en la Argentina se produjo a nivel nacional, en Brasil a menudo eran los Estados más
ricos y más progresistas los que abrían el camino. El Es¬tado de Rio Grande do Sul, por ejemplo, unió sus fuerzas con las de donantes privados a efectos de crear, en 1907, una de las más importantes escuelas de ingeniería del Brasil, institución que capacitaba constructores expertos y futuros administradores. Fue ese mismo Estado el que, bajo el gobernador Getulio Vargas, fundó el primer banco de desarrollo de Brasil, en 1928. En San Pablo fue el gobierno estadual el que estableció la primera Secretaría de Trabajo en 1911, seguida por la creación de un ministerio nacional de trabajo bajo el presidente provisional Vargas en 1930. Mientras tanto, el gobierno federal argentino había desarrollado el Departamento Nacional del Trabajo (DNT) en 1907, dando origen a un proceso que culminó con la creación del Ministerio del Trabajo en 1943. El Estado de San Pablo también buscó formar nuevos expertos militares a través de la contratación de una misión militar francesa en 1906. Para la década 1920, el estado de San Pablo poseía sus propios tanques y fuerza aérea, así como un cuerpo de expertos militares. Tengamos en cuenta que
el gobierno federal brasileño contrató una misión militar extranjera (de nuevo, francesa) recién en 1919.
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