El Estatuto Provisorio de 1819, un bien cultural santafesino

Posted on 5 octubre, 2012

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Por Sonia Rosa
En agosto de 2011, se cumplió el 192° aniversario del dictado del Estatuto Provisorio de Santa Fe, considerado como la primera constitución provincial puesta en vigencia en el Río de la Plata, todo un bien cultural que merece rescatarse como un activo en nuestra memoria social. Desde estas breves páginas, tratamos de recuperar el valioso legado estatutario que constituyó la base de una organización social y una construcción estatal en la que jugaron viejos y nuevos principios ordenadores de la política Una política asumida no sólo desde las instituciones sino también desde su papel en la distribución del poder, su componente simbólico y el uso que le dieron los distintos actores sociales en su más amplio espectro. ¿En qué contexto histórico se produjo este importante documento? ¿Cuáles fueron las ideas que circularon acerca de la conformación de sistemas políticos en tiempos de nueva construcción estatal? Su dictado está encuadrado en la etapa de significativos cambios producidos en la región ríoplatense por el quiebre de la sujeción colonial y el proceso vertiginoso desatado luego de la revolución de 1810. Un complejo proceso donde la coexistencia, no siempre armónica, de la novedad y la tradición en nociones y prácticas, fue uno de los elementos distintivos del proceso. En ese contexto histórico, un problema principal era la instauración de un nuevo orden político de bases legítimas, habiendo caducado el poder de la Corona española. La sociedad rioplatense generó diversas respuestas a este desafío, a veces concordantes, a veces enfrentadas entre sí. En esos grandes debates y acciones de la época, la sociedad santafesina fue una de las principales protagonistas.
Atendiendo a ese problema principal, surgieron dos tendencias opuestas en el transcurso de los años que siguieron a la revolución. Por un lado, la centralista, liderada por Buenos Aires, muy resistida por los pueblos rioplatenses. Por otro lado, la autonomista, que condensaba la aspiración de cada una de las antiguas ciudades ex virreinales, defendiendo sus derechos locales y sus capacidades de autogobierno. La defensa de esos derechos locales fue sustento fundamental en el permanente reclamo de Santa Fe ante las pretensiones de Buenos Aires por conservarla a la fuerza bajo su dominio. En nombre de esos derechos, el Estatuto operó como bisagra legal local en el pasaje hacia una nueva forma de entidad política: el Estado provincial que emergió en 1820, al caer el Directorio y el Congreso Constituyente. Pero no fue una emergencia aislada, sino parte de un fenómeno conjunto experimentado por esas ciudades ex virreinales que compartieron la voluntad de afirmarse como Estados soberanos e independientes y así se asumieron. El Estatuto santafesino, entonces, se constituyó en un valioso instrumento para formalizar los anhelos de soberanía de ese Estado provincial y sentar las bases de un sistema político en un proceso de construcción estatal. Esta propuesta consiste en un análisis desde la cultura política del período, aplicado a dos documentos: el Manifiesto que el gobernador Estanislao López -uno de los firmes impulsores de la norma- dirigió a sus “paisanos ciudadanos”, el 26 de agosto de 1819, fundamentando su dictado, y el Estatuto Provisorio.

Los por qué de una Constitución
¿Por qué darse un Estatuto? ¿Por qué darse una constitución? Dar respuestas a estos interrogantes nos obliga a considerar un contexto histórico amplio y un conjunto de ideas propagadas mediante distintas vías por toda América. El dictado de una Constitución estaba estrechamente relacionado con un gobierno de las leyes y ceñido por esas mismas leyes, desterrando las formas despóticas asociadas con el Absolutismo. Era esencial garantizar el buen gobierno a través de un poder político limitado. Entonces, uno de los problemas centrales será la distribución del poder; los debates se concentrarán fundamentalmente en los alcances y límites del poder Legislativo y del Ejecutivo. Con antecedentes en la filosofía de la antigüedad clásica, la noción moderna de Constitución entrelazó varios aportes: la filosofía política de los siglos XVII y XVIII -Hobbes, Locke, Rousseau, por citar algunos célebres exponentes-, los procesos constitucionales de los Estados Unidos de América y la Francia revolucionaria, la influencia de la Constitución de Cádiz de 1812, que contribuyó a divulgar nuevos componentes del idioma constitucional: principios representativos, división de poderes, acceso a los cargos a través de elecciones.
El lenguaje político rioplatense se pobló de vocablos como Constitución, libertad, igualdad, propiedad, seguridad individual, elección popular, que presentaron muy distintos matices de interpretación y uso. En Santa Fe, es indudable que su estrecha vinculación con el artiguismo facilitó la recepción de modelos constitucionales. Sabido es que el proyecto de José Artigas promovía la forma republicana de gobierno, la formulación de una Constitución como resguardo del derecho popular y el imperio de la ley en el orden social. Proyectos de Constitución y otros reglamentos artiguistas se conocieron en la región y acercaron esas nuevas ideas que, adaptadas al propio contexto y demandas locales, le dieron su propia especificidad a la experiencia santafesina.
Santa Fe integró la Liga de los Pueblos Libres declarando a Artigas como su Protector. Animados por esa protección y esos postulados, se fueron formando nuevos liderazgos locales que dejarían su impronta en el desarrollo histórico santafesino, como es el de Estanislao López. En julio de 1818, una revolución local desplazó a Mariano Vera del gobierno y López se proclamó gobernador provisorio. Pero una sombra de ilegitimidad pesaba sobre su alto cargo. Por ello, expuso ante el Cabildo santafesino que su mando no había tenido origen en la voz expresa del soberano pueblo, en consonancia con las nuevas ideas políticas circulantes. El 8 de julio de 1819, una Asamblea de Representantes lo eligió gobernador por unanimidad. A posteriori, la cuestión constitucional pendiente, surgida al calor de la revolución de 1818, cristalizó el 26 de agosto, con el dictado de un Estatuto que constaba de 9 secciones y 59 artículos.

El cuerpo normativo
La necesidad de darse una constitución ya había sido planteada públicamente por el abogado santafesino Juan Francisco Seguí, durante aquellos tumultuosos días de julio de 1818. En testimonios del cronista Urbano de Iriondo, Seguí habría manifestado que “no podía haber buen gobierno sin que tuviese una Constitución que observar…si esta provincia quería ser bien gobernada debía el Cabildo mandar hacer la Constitución”. No hay certeza sobre quién o quiénes escribieron el Estatuto. Para algunos historiadores, la autoría pudo ser del mismo Seguí o de Agustín Urtubey o del cura José de Amenábar; para otros, fue una obra personal de López. Tampoco disponemos de los debates o documentos preparatorios de este cuerpo legal; sin embargo, desde la lectura del Manifiesto y de la letra estatutaria, se pueden desprender algunas interpretaciones sobre las ideas y valores que los sustentaron, acompañándolas con ciertas evidencias sobre las prácticas.
“Queremos formar una República en el corto seno de nuestro territorio, fijar sistema a la posteridad y formar el código de nuestra dirección”.
La fuerza de este párrafo en el Manifiesto emitido por López resume claramente el espíritu y el propósito de la norma. Entendemos que el vocablo República está asociado al concepto de Estado, según la filosofía política del siglo XVI: un conjunto de hombres reunidos bajo un cierto orden y una autoridad común. Las expresiones que le siguen afirmaron la necesidad de un gobierno elegido por el pueblo y responsable de la suerte, felicidad y código moral de esa sociedad a la que se llamó “familia”. Además, se fundamentó la necesidad de un poder patriarcal, fuerte y enérgico, como atributo del gobernante para vencer la anarquía en nombre de la libertad, dejando entrever las supuestas bondades de la concentración del poder en beneficio de la cohesión social.
Un análisis de la letra del Estatuto nos proporciona elementos muy interesantes de la cultura política contemporánea. En primer lugar, se lo presentó como provisorio indicando que no había proceso jurídico definitivo, que se estaba en plena discusión sobre los sistemas políticos a fijar luego del quiebre colonial, máxime cuando todavía era incierto el desenlace de las guerras de Independencia en Hispanoamérica. El Estatuto fue provisorio, pasible de modificaciones, atendiendo a la coyuntura, al desarrollo de la realidad social, al estado de las relaciones de poder, como bien observa Alejandro Damianovich en su estudio sobre el Estatuto, al caracterizarlo como una constitución flexible, partiendo de la aplicación de una clasificación constitucional.
El Art. 1 declaró a la religión católica, apostólica y romana como los primeros fundamentos de la provincia. Se atendía así a la fuerte tradición católica santafesina, sin dejarse llevar por los vientos secularizadores de la época.
En la importante cuestión de los atributos de ciudadanía, el enunciado fue amplio, reflejando el fuerte sentimiento americanista que prevalecía por esos años: “Todo americano es ciudadano”. Si bien se usó el novedoso vocablo ciudadano -con una noción abstracta de individuo, libre y sin distinción social jerárquica-, en la realidad, el antiguo vecino notable y arraigado fue el que tuvo derechos de ciudadanía. La suspensión de esos derechos alcanzaba a los deudores ejecutados del fondo público, retomando legislación anterior dictada tanto en la fase final de la colonia -Ordenanzas de 1809- como de los gobiernos centrales; tam¬bién comprendía a enemigos manifiestos de la causa de la Independencia de España o la particular de la provincia. Se rechazó la disidencia y se impuso entonces la adhesión al proceso independentista y al de autonomía provincial que, en esos días, se encontraba jaqueado por las pretensiones de restaurar violentamente a Santa Fe bajo la tutela de Buenos Aires. Así, en 1822, el gobernador proscribió para cargos de diputados y para empleos políticos o militares a aquellos que se hubieran manifestado como opositores a la causa provincial.

De los electores y otras instituciones
Por otra parte, se formalizó una jurisdicción provincial a fin de controlar y consolidar el territorio. La ciudad de Santa Fe y los tres Departamentos de campaña, con cabecera en los pueblos rurales de Rosario, Coronda y Rincón de San José serán considerados distritos electorales. La soberanía, o sea la fuente de legitimidad, residía originariamente en el pueblo que es quien concedía el mando. La soberanía fue delegada en un órgano representativo formado con electores de los cuatro Cuarteles de ciudad -divisiones urbanas coloniales- y de los Departamentos de campaña. Lo que era una Asamblea Electoral se transformó en Sala de Representantes; con el tiempo se afianzó y adquirió rasgos legislativos, consultivos y legitimadores. En la práctica, esta nueva institución se compuso de 4 diputados por la ciudad y 3 por los departamentos, al menos hasta 1838. Estos pueblos rurales debían tener una representación diferenciada y menor al centro político principal que era la ciudad. Es posible también que los antecedentes levantiscos de Coronda y de Rosario contra las autoridades de la ciudad hayan originado esta menor representación. No sólo con las normas se controlaría el avance del campo, sino también con el uso de la fuerza, demostrado esto en las expediciones armadas que regularmente encabezó el caudillo para sofocar algunos focos de conflicto.
En los procesos electorales, los candidatos a representantes fueron vecinos notables, propietarios con capacidad de préstamos al Estado y, en general, con antecedentes administrativos o políticos. En las actas electorales no aparece el vocablo ciudadano sino que se convoca a votar a “vecinos” sanos, hábiles, capaces. En este aspecto, las normas electorales se retrotraen a la década de 1810, tiempo en el que se privilegiaba a los vecinos principales, excluyendo a la “parte inferior” del pueblo, ya que se pensaba que no poseía instrucción ni capacidad para participar de decisiones relevantes. En la práctica, las autoridades de mesa seleccionaban a los votantes, quienes por lo general pertenecían a sectores ligados con la estructura estatal por trabajo asalariado, objetivos comerciales, carreras burocráticas, políticas, militares. El voto era registrado en el acta y firmado por el votante. El gobernador tenía la potestad de invalidar el acto por irregularidades, como por ejemplo la falta de esa firma, así se constituía como instancia última de impugnación. Ante una votación empatada, la suerte decidía el triunfador, un elemento de la política tradicional que aparece en la Ley de Elecciones incorporada como Apéndice de la Constitución provincial de 1856.
Coincidente con los valores expresados en el Art 1 sobre el lugar de la religión, se incluyó en la Sección IV la instancia del juramento cívico del gobernante, de gran importancia simbólica, cuya invocación inicial era: “¿Juráis por Dios Nuestro Señor y estos Santos Evangelios?” Y de inmediato se confirmaba la palabra empleada a través de una afirmación de la fe del que prestaba juramento. Era una declaración de verdad, compromiso y lealtad bajo la advocación divina, más allá del poder o la autoridad de los hombres.
En cuanto al Cabildo, la norma contempló su permanencia. Sin embargo, esta institución de raíz colonial fue sometida desde entonces a una retracción institucional progresiva, hasta que en 1832 fue suprimida por una acción combinada entre los representantes y el gobernador. En el Estatuto se dispuso que la administración de justicia continuara como era costumbre; por lo tanto, no se constituyó en un Poder Judicial propiamente dicho e independiente del poder político. Las amplias facultades del gobernador incluyeron prerrogativas en lo judicial, tales como sentencia, revocación o confirmación en Apelación en causas civiles y criminales. Al suprimirse el Cabildo, se reformuló todo el aparato judicial por medio de un reglamento que creaba una planta de jueces para la provincia. En correspondencia con un período de mayor concentración de poder, en la década del 30, el gobernador quedó facultado para elegir a todos los jueces, decidir su cese o continuación, tomar conocimiento de todas las sentencias judiciales y realizar las derivaciones a los juzgados correspondientes.
La importante sección de la Seguridad Individual, se abrió con la proclamación de la igualdad de todos ante la ley, sin distinción de clases. Es un precepto que deberíamos confirmar en una investigación sobre sus prácticas. Finalmente, el artículo No. 59 dejó sentado que la decisión normativa local se afirmaba por sobre toda otra reglamentación de origen colonial o revolucionario, erigiéndose en un fuerte indicio de soberanía e independencia del Estado provincial santafesino.

El legado estatutario
El Manifiesto nos proporcionó varios elementos en el plano de los valores donde fue posible detectar un imaginario tradicional, de vínculos corporativos y, por lo tanto, de jerarquía social. Una sociedad patriarcal en el imaginario personal del caudillo y que se extendía al colectivo. A la vez, esta declaración pública fundamenta la necesidad de un código que remite a la novedad de la “lengua constitucional”.
El articulado del Estatuto muestra cierta impronta de la legislación colonial y de gobiernos centrales. Un vocabulario de rasgo liberal republicano nos trae las palabras igualdad, ciudadanía, soberanía popular, representación, libertad, individuo, respeto a la propiedad. Un vocabulario que convive con otro que incluye elementos más tradicionales: la religión católica -como primer fundamento del Estado-, el Cabildo, juramento, sorteo, corporación. Una coexistencia que muestra permanencias y cambios en esta etapa de construcción estatal y que en la práctica generó numerosas tensiones. La división de poderes como nueva noción política no está representada en el Estatuto como tal, no hubo división de poderes en el estricto sentido liberal republicano. Podemos hablar de un esbozo de poderes, en todo caso un Ejecutivo y un Legislativo que se iban perfilando mejor en la práctica. En aquella sociedad santafesina que continuó siendo, por mucho tiempo, jerárquica y corporativa, el Ejecutivo retomó rasgos del antiguo Teniente de Gobernador colonial en la unión del mando político y militar junto a ciertas funciones de Justicia Mayor.
Los aportes del Estatuto son muy importantes: se instaura un mecanismo de legalidad y legitimidad en el sistema de gobierno que va creando una cultura cívico-electoral. La legalidad es un atributo y requisito del poder político, pero extendida al funcionamiento de la vida social santafesina. La legitimidad de la autoridad está basada en el proceso electoral como mecanismo formal de acceso a los cargos. Si bien el Estatuto provisorio sufrió modificaciones sustanciales que lo desdibujaron como cuerpo legal coherente y perdió vigencia como tal, algunas de sus disposiciones fueron recogidas en constituciones posteriores. Por ejemplo, en la Constitución de 1841 podemos observar: la religión católica como fundamento, la ampliación de condición de ciudadanía y algunas causas para su suspensión, la jurisdicción territorial pero con límites departamentales más precisos, la soberanía popular como fuente de legitimidad, el juramento, las formalidades electorales, la igualdad ante la ley, y la reproducción de artículos estatutarios sobre Seguridad Individual en la Sección Derechos Particulares de la Constitución de 1841, aunque más detallados, entre otras disposiciones.
Finalmente, es de destacar que aquel Estatuto, como norma organizadora, fue parte de una creación y una experiencia social colectiva. No sólo Estanislao López tuvo un importante papel en la organización provincial y la defensa de los derechos locales, si no también otros integrantes de la administración del poder. Secretarios, ministros, letrados, los representantes y funcionarios, los agentes económicos, las familias, mujeres y hombres, conformaron esa sociedad de principios del siglo XIX y ayudaron, en mayor o menor medida, a sostener un Estado en formación, basado en reglas de convivencia
Retornando a la idea del Estatuto como bien cultural y como activo de la memoria social, reiteramos la frase del Manifiesto: “fijar sistema a la posteridad…”, que implica pensar en las generaciones futuras en una época no exenta de miedos, incertidumbres, reclamos, ambiciones. Y aunque hoy tampoco estamos exentos de problemas, es de destacar que aquel proyecto se haya planteado en esos términos.
Es interesante enlazar ese concepto con la expresión de los hombres que en el Acta de la Independencia de 1816 se definieron como representantes consagrados a los asuntos de la Patria, “con toda la profundidad de sus talentos, la rectitud de sus intenciones y el interés que demanda la sanción de la suerte suya, la de los pueblos representados y la de toda la posteridad”. Lo preconizado, más allá de las aplicaciones concretas, es destacable a fin de recuperar esa visión amplia, responsable y generosa de la política en esos tiempos, porque pueden arrojar luz sobre nuestro presente.
EL LITORAL